“Si el presidente no consigue mayoría calificada, forzosamente tendrá que construir un pacto de gobernabilidad”

(Transcripción editada de la entrevista realizada por Karen Fernández transmitida el domingo 7 de febrero de 2020)

Cuando observamos a esta Asamblea Legislativa tenemos que distinguir por lo menos dos grandes momentos: El último año de Gobierno del presidente Salvador Sánchez Cerén y el primer año del inicio del Gobierno de Nayib Bukele. En este último momento, ¿usted diría que hemos tenido a una Asamblea de oposición?

El sistema republicano se caracteriza porque existan frenos y contrapesos. La relación entre el Legislativo y el Ejecutivo nos sirve a los que estudiamos la sanidad del sistema político, su funcionamiento, para concluir si en efecto tenemos gobernabilidad democrática o no.

Lo que hemos visto en esta legislatura, o por lo menos en el último año ha sido un ejercicio muy claro del control recíproco que debe existir en todo sistema republicano. En otras palabras, en efecto, hemos tenido una Asamblea Legislativa que ha marcado y hecho uso de los controles interorgánicos que le establece la Constitución: la superación de los vetos, la superación de observaciones que hecho el presidente, el establecimiento de comisiones especiales, interpelaciones, aprobaciones o no de las memorias de labores de los funcionarios del Ejecutivo, y bueno las llamadas que ha hecho la Asamblea a distintos funcionarios. 

Usted decía que esta Asamblea, particularmente, en el periodo de inicio del presidente Bukele, lo que ha hecho es utilizar los mecanismos de control interorgánicos. Pero, si comparamos a esta Asamblea con cómo utilizó esos mecanismos en el último año de Gobierno del presidente Salvador Sánchez Cerén, ¿qué tenemos?

Es interesante la comparación, porque, en efecto, la legislatura 2018-2021 ha abarcado dos periodos presidenciales. En el caso del último año del presidente Sánchez Cerén y, en general, durante el quinquenio antes de la administración del presidente Bukele, el uso de estos controles recíprocos pues fue, básicamente, bajo. Es decir, tuvimos durante la administración del presidente Sánchez Cerén un uso moderado de estos controles recíprocos.

En otras palabras, por ejemplo, en el último año del presidente Sánchez Cerén, con aproximadamente ocho vetos que utilizó el último año, seis el cuarto año, dos el tercer año. Estamos hablando, que el presidente Sánchez Cerén aproximadamente hizo 20 vetos. En otras palabras, es un uso moderado frente a lo que vimos, por ejemplo, con el presidente Francisco Flores con más de 50 vetos y lo que lleva esta administración ahora mismo. Si no me equivoco, con aproximadamente 45 vetos, a penas en el primer año y medio de Gobierno, hay por supuesto un quiebre muy claro en las relaciones entre estos órganos del Estado. Lo que podemos señalar, para resumir, es que se empezó a deteriorar la gobernabilidad democrática a partir de la nueva administración, si la comparamos con la del presidente Sánchez Cerén. 

¿Qué tenemos que entender por gobernabilidad democrática?

Primero, la finalidad de todo funcionario del Estado, de los Órganos que integran el Estado, es precisamente desarrollar las condiciones en la que los ciudadanos pueden vivir con el respeto absoluto de los derechos y libertades que se les consignan en la Constitución. Y segundo, obteniendo para sí seguridad, salud, educación, y todos aquellos aspectos que impliquen un servicio público a la orden de los ciudadanos.

Estos servicios, estas decisiones que al final pueden afectar al público dependen de las relaciones entre los Órganos de Estado. Y si esas relaciones tienen como eje central el bien común, el interés general, no significa que se van a extinguir las diferencias entre uno y otro Órgano de Estado, pero sí que los que integran los titulares del Legislativo, del Ejecutivo, incluso los del Judicial pero este último lo que hace es dirimir los conflictos que puedan surgir entre los dos anteriores. Si existen acuerdos, entonces eso beneficia a los ciudadanos en términos de los beneficios públicos que ya le comenté. 

Quiero volver a mi pregunta inicial: Le preguntaba si usted consideraba que esta Asamblea que ha acompañado el inicio de la presidencia Bukele ha sido una Asamblea de oposición. Usted me decía que es una Asamblea que ha aplicado los mecanismos de control. Ahora, revisando los datos, por ejemplo entre junio y diciembre de 2019, el presidente envió a la Asamblea 45 iniciativas que lograron ser votadas y fueron aprobadas. Es decir, ¿esa confrontación, esa tensión que vemos ahora entre el Legislativo y el Ejecutivo es más discursiva que efectiva?

No obstante, la mala relación que en público podemos observar entre ambos Órganos de Estado, particularmente con la estrategia de confrontación que el Gobierno de la República ha decidido utilizar señalando constantemente el desgaste y los escándalos de corrupción en los que pudieron haber estado involucrados los partidos que actualmente están en la Asamblea Legislativa. No obstante ese deterioro que más va o se da con fines electorales, la respuesta de esta legislatura ha sido respaldar, prácticamente, un porcentaje mayoritario las iniciativas presentadas por el presidente de la República.

Hubo dos momentos de quiebre que habríamos pensado que eliminaría por completo cualquier respaldo de esta legislatura al presidente de la República: El 9 de febrero de 2020, con la militarización de la Asamblea Legislativa; y luego, durante la pandemia, todos los abusos y las interpretaciones inconstitucionales que se dieron sobre muchos proyectos de ley que el presidente envió. Pero, a pesar de esos dos episodios que han representado un quiebre en la relación, los partidos de oposición han aprobado no solo el financiamiento que ha necesitado el presidente para administrar, particularmente, los problemas que la pandemia generó sino que también los instrumentos de ley que el presidente envió al principio del problema que significaba la pandemia cuando tuvieron que suspenderse garantías constitucionales y que la Asamblea Legislativa respaldó esa necesidad. Y, bueno, también se han aprobado aquellos proyectos de ley que el presidente ha presentado y que tienen que ver con ayuda a los ciudadanos para enfrentar la pandemia, ayuda a los microempresarios. Es decir, hemos tenido una legislatura que ha respondido a pesar que también ha utilizado varios instrumentos de control para delimitar ese equilibrio que necesitan los poderes del Estado. 

Ante esto que explica, el presidente Bukele suele responder con que la gobernabilidad que teníamos en el pasado, lo parafraseando, se ha construida con base a pactos oscuros o “bajo la mesa” y que algunos de sus proyectos claves no han sido apoyados por la Asamblea. Por ejemplo, el préstamo para la segunda fase del Plan Control Territorial o la extensión de los regímenes de emergencia que solicitó a la Asamblea. 

Nuestro análisis en el Departamento de Estudios Políticos de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) es estrictamente fundamentado en datos y lo que hemos registrado durante esta legislatura ha sido un respaldo a, prácticamente, las principales iniciativas del presidente en los ámbitos que ya le señalé: financiamiento público, legislación para enfrentar los problemas de la pandemia.

Y, bueno, particularmente hay un tema que a los que estudiamos el funcionamiento del sistema político nos sirve para describir en qué estado se encuentra la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y tiene que ver con la aprobación del Presupuesto General de la Nación. Y lo que hemos visto es precisamente una aprobación tanto del presupuesto 2019 como del 2020, a pesar de los señalamientos que instituciones como la nuestra han hecho por diversas circunstancias que mis colegas del Departamento de Estudios Económicos han publicado ampliamente en estudios, análisis y suposiciones institucionales que afectan directamente al nivel de endeudamiento público. Y, sobre todo al futuro del país en términos de la falta de pactos que también vemos para resolver este problema.

En resumen, lo que tenemos ahí no es una Asamblea que responde a la compra que estuviera haciendo, por ejemplo, el Ejecutivo de votos. Al contrario, lo que vemos es una respuesta de los partidos de oposición con leyes concretas, financiamiento y el uso, insisto, perdone que lo haga, de controles recíprocos. Que eso no significa que estén contra el Ejecutivo sino que cumplan lo que establece la Constitución y la ley. 

De acuerdo. En este periodo hemos tenido interpelaciones a funcionarios que no solíamos ver, comisiones especiales de investigación, recomendables de destitución de funcionarios. ¿Usted diría que han sido efectivos estos controles que la Asamblea Legislativa ha tratado de ejercer sobre el Ejecutivo, estos mecanismos específicos?

La gente debe entender que en un Estado, para que sus libertades se protejan, es necesario que los Órganos funcionen de manera independiente. Ciertamente cooperando cuando sea necesario, como establece la Constitución, pero al final tomando decisiones de manera autónoma de acuerdo a las atribuciones que la misma les dé.

Lo que hemos visto en la última legislatura es el ejercicio de controles políticos que la Constitución establece y que probablemente los habíamos visto en muy pocas ocasiones en legislaturas anteriores. No significa que no se hubieran dado. Habíamos visto ya interpelaciones en el pasado de un ex ministro de Agricultura, un ex presidente del Banco Central de Reserva. Las interpelaciones es un control que la Constitución establece y que le permite a la Asamblea llamar a un funcionario para interrogarlo sobre un determinado tema y conocer porqué actuó de la manera en la que pudo haberse afectado a determinado segmento de la población o una política pública. 

¿Cómo medimos su efectividad, por ejemplo, si nos son vinculantes? Los recomendables de destitución de funcionarios finalmente no son vinculantes para el Ejecutivo. 

Sí, en efecto, nuestra Constitución lo establece así. Para medir la eficiencia de un control político lo que tenemos que hacer es, primero conocer en qué consiste. En el caso de una interpelación ya dijimos que es para conocer o para que el público, los ciudadanos conozcan las razones por las cuales un funcionario actuó como lo hizo afectando determinadas situaciones. Lo vimos con la ministra de Salud y el presidente de Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). Finalmente la ministra de Salud se fue, no necesariamente porque el presidente haya hecho caso del recomendable de la Asamblea Legislativa, pero se fue.

Luego vimos la interpelación del ministro de la Defensa, René Francis Merino Monroy, que es importante por lo sucedido el 9 de febrero. Y nos pudimos dar cuenta cómo el ministro de Defensa externaba más una lealtad al presidente que a la Constitución de la República. Es decir, en este caso particular de la interpelación, la eficiencia la vemos en el sentido de informar, de dar a conocer a los ciudadanos exactamente cómo piensa, cómo actúa un funcionario y si es competente para el cargo. 

“En términos de gobernabilidad, que los Órganos del Estado utilicen los controles políticos, en primer lugar, lo que nos muestra es la sanidad del sistema político.”
Luis Mario Rodríguez. Director del Departamento de Estudios Políticos de Fusades

En la relación entre el Ejecutivo y Legislativo, hemos tenido un incremento de vetos y observaciones presidenciales sobre el proceso de formación de ley. De hecho, en su primer año de Gobierno, el presidente Bukele usó 21 vetos y 18 procesos de observación. Esto, como usted decía, es evidencia de la tensión interorgánica. ¿Qué consecuencias tiene ese patrón sobre la gobernabilidad? 

En términos de gobernabilidad, que los Órganos del Estado utilicen los controles políticos, en primer lugar, lo que nos muestra es la sanidad del sistema político. Es decir, existen frenos y contrapesos. Lo que podría ser negativo es que no se permita el uso de esos controles o no existan y, por tanto, un solo Órgano concentre el poder. Ahora bien, ese uso de controles recíprocos obviamente debe ser  apegado a las disposiciones constitucionales.

Es decir, de los 45 vetos que lleva el presidente Bukele hasta el último mes y de los cuales se han superado aproximadamente nueve o diez. La misma Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) ha dicho que se está abusando de ese control político establecido en la Constitución y que puede llegar a ser, en algún momento, nocivo. Es decir, se están vetando leyes que no son inconstitucionales, como lo ha dicho la Sala, que están aprobadas con el propósito de resolver un problema específico, particularmente los generados por la pandemia. Y, por tanto, ahí sí, ese abuso en el uso del veto por parte del presidente puede llegar a afectar el bien común y el interés general. 

Ahora, hay un elemento particular. La mayoría de los vetos que hace el presidente Bukele son por inconstitucionalidad. Es decir, una vez que incluso son superados en la Asamblea Legislativa tienen que ir a la Sala de lo Constitucional. ¿Es saludable para la democracia este proceso, acudir a la Sala de lo Constitucional?

Sí. Para explicarlo lo más sencillo posible, el presidente puede vetar por razones de inconstitucionalidad -cuando considera que se está contrariando alguna disposición de la Constitución-. O vetar por razones de inconveniencia -cuando considera que se está contrariando una política pública y por lo tanto no es conveniente a los intereses de los ciudadanos-.

Cuando el veto es por inconstitucionalidad, si es superado por los legisladores con mayoría calificada, se considera una controversia entre los Órganos. Y esto tiene que ir a la Sala de lo Constitucional de la (CSJ). El problema de esa situación es el tiempo que puede transcurrir entre que llega el veto a la Sala, el proceso de estudio y que sea resuelto. Lo vimos durante la pandemia. En la medida de lo posible, hemos constatado que la Sala ha intentado resolver lo más pronto posible, pero hay plazos que cumplir y procedimientos. Y eso, entonces, puede llegar a afectar en una situación particular a los ciudadanos.

Durante la pandemia, las controversias que se dieron por inconstitucionalidad y que la Sala tuvo que resolver pero que nos tardábamos un mes para saber si una ley era en realidad constitucional y esa ley servía, por ejemplo, para que se pudieran establecer medidas en contra de la pandemia. Así que esa estrategia de un uso, vamos a decir, conveniente a los intereses del Ejecutivo, pero no en términos constitucionales o legales sino como una estrategia para no desgastarse con una determinada ley. Pues, creemos que no es efectivo, no. Es decir, la Asamblea aprueba una ley y el Órgano Ejecutivo, por no dar su brazo a torcer, aunque sea constitucional esa ley la veta por inconstitucionalidad. Y luego la Sala dice que la Asamblea tenía razón, que esa ley no era inconstitucional. Hemos perdido ahí un mes o dos meses de resolver un problema a través de una ley. 

En el informe del primer año del presidente Bukele que publicó Fusades, dicen que la llegada del presidente Bukele cambió la correlación de las alianzas en la Asamblea. Señalan que se formó un bloque entre el partido oficial GANA, ARENA y el PCN. La fracción del FMLN, como apunta, asumió entonces un papel activo como oposición. Ahora, las encuestas le dan muy bajas preferencias al FMLN pensando en las elecciones que vienen. ¿Asumir este papel de oposición ha sido electoralmente contraproducente para el FMLN? 

Al expresidente Sánchez Cerén le tocó lidiar con tres legislaturas. El fin de la 2012-2015, la de 2015-2018 y cerrar con la 2018-2021. Él tuvo una correlación a su favor entre 2015 y el primero de mayo del 2018, año en que se reconfigura la Asamblea y entonces hay un porcentaje de votos que no le favorece al FMLN: Arena y el PCN tenían ya más de 43 votos y si se sumaba el PDC llegaban hasta 49 votos. No obstante eso, él no utilizó el veto de la manera que describimos anteriormente.

Ahora con el nuevo Gobierno, con esta misma legislatura, lo que vemos pues es un presidente Bukele que, igual que al presidente Sánchez Cerén, no le era favorable la aritmética dentro de la Asamblea. Y este presidente por lo que ha optado es por vetar, por observar y por confrontar. Y sobre todo, lamentablemente, por tomar decisiones contrarias a la Constitución.

Entonces lo que hemos visto no solo es el papel que ha asumido el FMLN sino que, básicamente, todos los partidos de oposición con excepción de GANA y Cambio Democrático, defender los principios que establece la Constitución, las libertades fundamentales. Todos han ejercido un control político y la forma en la que los ciudadanos lo evalúan no es tanto por el trabajo que están haciendo. Que si ese fuera el parámetro de evaluación, en términos del último año durante la pandemia, en realidad los datos muestran que los partidos de oposición han hecho un trabajo efectivo. Pero el presidente, en su estrategia y en la narrativa de desprestigiar a los partidos políticos tradicionales, como está ocurriendo en la mayor parte de países en América Latina, pues ese discurso ha calado. Y por lo tanto ha hecho que los escándalos de corrupción sean o tengan mayor fuerza que el trabajo efectivo que han hecho durante la pandemia estos partidos. 

Hablemos de escenarios. Las encuestas que tenemos hasta ahora nos presentan este como el escenario más probable. Nuevas Ideas y GANA podrían obtener una mayoría muy fácilmente. En ese escenario, ¿qué efectos tendremos sobre el régimen democrático? Esta mayoría de Nuevas Ideas y GANA, ¿qué efectos tendrá sobre el régimen democrático? 

No es sano para la democracia que un solo Órgano de Estado concentre todo el poder. Y mucho menos que una sola persona sea la que decida por todos los salvadoreños. Precisamente por eso la Constitución establece como forma de gobierno democrático republicano y representativo. En el sentido que los ciudadanos podamos elegir a quienes queremos que nos representen. Y esa representación debe, en la medida de lo posible, ser equilibrada.

“Es decir, cuando una sola persona concentra poder, cuando un solo Órgano concentra poder, lo que podemos tener son limitantes a las libertades y, por supuesto, decisiones que compliquen el funcionamiento del sistema político.”
Luis Mario Rodríguez. Director del Departamento de Estudios Políticos de Fusades

No es tan fácil proyectar los resultados del próximo 28 de febrero. Hay circunstancias y elementos dentro del sistema electoral, que si bien las encuestas señalan que el partido oficial va a obtener una mayoría de diputados, hay que esperar a ver cómo va a influir el nivel de participación electoral, que por lo general es bajo en las legislativas, aunque ahora en las encuestas dicen que hay un 80% de gente que va a llegar; cómo influye la forma electoral de cociente, residuo y mayor, que es un muy distinto a la elección presidencial; cómo influye, por supuesto, el tipo de lista y el tipo de voto que en este caso es voto cruzado; y la forma en que votan, luego, las mujeres y los hombres. No votan igual los mayores de 60 que las personas entre 18 y 39 años. En otras palabras, ojalá al final sepamos los salvadoreños hacer un uso efectivo de ese equilibrio. En el sentido de darle al país, un uso moderado del poder al presidente de la República y que sea siempre instalado un control político, como ha venido siendo en el país en las últimas legislaturas. 

En ese escenario de equilibrio en el que el oficialismo no obtiene mayorías por sí solo, ¿qué nuevas correlaciones políticas prevé entonces en el Legislativo? O, por el contrario, ¿estaríamos ante la continuidad de la confrontación y el desgaste de la gobernabilidad?

A ver, la habilidad que tenga un presidente para construir consensos le permite, precisamente, generar gobernabilidad democrática. Uno podría pensar que el presidente Bukele, cuando se estudia el porcentaje de legislación que se ha aprobado, el porcentaje de financiamiento y de deuda política, podría pensar que ha tenido habilidad para construir consensos cuando el discurso que ha utilizado pues ha sido de una confrontación en exceso. Y, no obstante, ante eso los partidos de oposición han respondido aprobando.

En la próxima legislatura, dependiendo los escenarios que se den: si el presidente, por ejemplo, su partido no consigue mayoría calificada, que es necesaria para aprobar préstamos internacionales, entonces forzosamente tendrá que sentarse con la oposición política a construir un pacto de gobernabilidad en términos de fiscales, de deuda pública que por cierto es muy necesario que lamentablemente no se ha construido en el pasado. 

¿Y ese pacto lo ve más probable, por ejemplo, con aliados que ya ha tenido en la Asamblea Legislativa como Arena y el PCN?

Mire, ese pacto cualquier persona que estuviera en el cargo de presidente de la República lo debe buscar. Con un endeudamiento público mayor al 90%, es decir de cada dólar que recibe el Estado $0.90 van para el pago de deuda entre intereses y capital y, por lo tanto, invertir en la gente invertir en desarrollo se hace muy difícil con ese nivel de endeudamiento. Entonces el presidente tendrá que sentarse con los partidos que estén representados en la Asamblea. Nuestro sistema electoral es del tipo proporcional y lo que privilegia es que exista el mayor número de expresiones políticas y sociales representadas en la Asamblea. Es decir, evita que haya concentración de poder en un solo partido y permite que los partidos minoritarios tengan representación. Y eso, de alguna manera, ciertamente dificulta la gobernabilidad pero también hace que todos estén participando en la toma de decisiones, sobre todo de temas tan complicados como la deuda pública, el de la seguridad ciudadana que ciertamente ahora lo vemos muy bien pero que podría tener un rebote con un incremento en homicidios.

Este pacto necesario que deberá construir el Ejecutivo, ¿hacia dónde ve que es más probable que se oriente? Es decir, ¿cómo podría reconfigurarse esa correlación, las alianzas de poder, entonces?

Cualquier acuerdo legislativo lo que debe buscar es gobernabilidad democrática. En la medida que el Ejecutivo tenga problemas de caja, la situación fiscal del país que es quizá el tema que más complicaría al presidente si no logra acuerdos. Y eso no significa entonces, que “Hay que darle poder absoluto sobre la Asamblea Legislativa para que maneje a su antojo la deuda pública”.

No, lo ideal es que el ejecutivo tenga un control. No solo en términos financieros sino en el ejercicio del cargo y de todas las atribuciones que el presidente tiene, y de las iniciativas de ley que puede mandar. Porque, si solo él puede aprobar determinadas leyes o en prescrito, por ejemplo, ya no tendremos un control los ciudadanos, a través de partidos de oposición, para que haya un equilibrio y hayan otras opiniones, otros puntos de vista. Así que esos acuerdos no son acuerdos politiqueros. No son acuerdos de interés partidario. Tiene que ser acuerdos de nación. Tienen que ser dirigidos a formar o a construir políticas de Estado. Ciertamente, con lo que nos ha mostrado el Gobierno de la República en este año y medio, será muy difícil. Y ojalá que, bueno, en la medida que los partidos políticos y el presidente entiendan que la gente mide la democracia por resultados ahora mismo, en ese sentido tendrán que ir girando esta confrontación y respeto a la ley que vemos ahora.