“Sin un acuerdo fiscal es inviable pensar en una recuperación sana de la economía salvadoreña”

(Transcripción editada de la entrevista realizada por Karen Fernández transmitida el domingo 19 de julio de 2020)

El tono tranquilo con el que habla Jonathan Menkos, Director ejecutivo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) contrasta con la gravedad del fondo de sus afirmaciones al analizar cómo El Salvador podrá o no salir de la crisis económica generada por el COVID-19 en la región y en el país. El economista habla de que el Estado debe entender de economía global, de bajar la deuda como mecanismo para solventar presupuestos nacionales y de la necesidad de crear impuestos especiales al tiempo que se mejora la recaudación y combatir la evasión, pero pasando por la necesidad de una reforma fiscal integral que no olvide el deber constitucional del país de salvaguardar derechos básicos como salud, educación y vivienda.

Para Menkos, sin una reforma fiscal madura y sensata acordada por todos los actores políticos y sociales de El Salvador, la crisis económica post COVID-19 podría durar hasta una década. “Si se logra hacer un manejo exitoso de la crisis, disminuyendo, por ejemplo, la incapacidad del sistema sanitario para atender esta enfermedad pero también incrementando la capacidad de asistencia social y los esfuerzos de un crecimiento económico más sostenible, entonces podríamos salir de esta crisis en tres o cuatro años”, dice.

El Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR), proyecta que la economía decrecerá entre 6.5 y 8.5% en este 2020, como consecuencia de la crisis por el Covid-19, ¿el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) comparte esta proyección?

Sí, abril pasado hicimos algunas estimaciones con los datos iniciales de la crisis que estábamos enfrentando a nivel global y compartimos que hay un deterioro de las condiciones de crecimiento económico globales que afectan a Centroamérica y a El Salvador. Hay algunos factores, relacionados con la disminución de las exportaciones y del turismo, lo mal que está yendo el crecimiento económico de los principales socios comerciales de El Salvador y también una caída de las remesas familiares, que son fenómenos que van a afectar el crecimiento económico a los que se debe sumar la disminución de la actividad económica por efectos de control sanitario, relacionados con el distanciamiento. 

¿Cuánto tiempo tomará la recuperación económica en El Salvador y en la región Centroamericana?

Todo dependerá de dos factores: el primero es la capacidad de recuperación que tengan nuestros principales socios comerciales y socios económicos en general, porque de eso depende que vuelva a crecer el flujo de exportaciones, de remesa, de turismo. En segundo lugar, dependerá de cómo los gobiernos en Centroamérica, y El Salvador no es la excepción, van a intentar afrontar la crisis.

Sí la crisis se enfrenta de una manera no exitosa, esta crisis podría durar hasta una década. Si se logra hacer un manejo exitoso de la crisis, disminuyendo, por ejemplo, la incapacidad del sistema sanitario para atender la enfermedad pero también incrementando la capacidad de asistencia social y los esfuerzos de un crecimiento económico más sostenible, entonces podríamos salir de esta crisis en tres o cuatro años.

En realidad hay mucha incertidumbre en este momento sobre cómo se va a enfrentar la crisis, muchas de las estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco Mundial, nos dice que en 2021 se puede comenzar a crecer nuevamente, sin embargo esto depende de si hay una vacuna, si se logra controlar los efectos sanitarios de la crisis de la pandemia y, obviamente, si se logra reconstruir el tejido económico que se ha perdido de muy rápidamente en este tiempo.

A mí me han sorprendido algunos comentarios del jefe de la reserva federal de Estados Unidos, el banco central estadounidense, que dice que lo que estamos enfrentando es una crisis de mayor calado que la gran depresión de los años 20, con la diferencia que ahora sabemos cómo podríamos intentar salir de esta crisis de manera rápida. Y eso es con un mejor manejo de la política fiscal.

Hablemos de la política fiscal, en 2019 el 84.4% de los ingresos que recibió El Salvador vinieron del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto sobre la Renta, ¿otro tipo de estructura tributaria haría nuestras finanzas públicas menos vulnerables a crisis como estas que estamos viviendo, la del COVID-19?

Sí, uno de los enormes retos en la estructura tributaria es que sigue soportándose sobre impuestos al consumo, impuestos indirectos y en el momento de una contracción económica de la magnitud que estamos viviendo el IVA obviamente se va a caer. Si tuviéramos una estructura más sana que descanse también en la capacidad de cobrar impuestos a partir de las rentas, si bien se caerían los impuestos al consumo, se mantendría en alguna medida la recaudación de impuestos vinculados con la renta, con los ingresos de las personas.

No necesariamente de aquellas personas que únicamente tengan empleos y que probablemente los pierdan en una crisis, sino de aquellas personas que tienen rentas de capital y que, aún en la crisis, van a tener ganancias que deberían de pasar en alguna medida esas ganancias a ser parte de los programas de reconstitución económica. Ahora mismo en la región y en el mundo se está discutiendo la necesidad de cobrar más impuestos a ese 1% de la población, que en el caso de Centroamérica concentra más del 24% de los ingresos de toda la sociedad.

Hasta mayo, el Ministerio de Hacienda de El Salvador (MH) reportó una caída del 20% en los ingresos tributarios esperados, la proyección es que en este 2020, el Estado dejará de recibir 990 millones de dólares en ingresos fiscales, ¿qué políticas puede considerar el MH para hacer frente a la pérdida de ingresos tributarios?

Coincidimos con esas cifras y además advertimos que de toda Centroamérica, el estado salvadoreño es el que va a tener la mayor caída en la recaudación, también proponemos como mecanismos para intentar compensar esa caída, la posibilidad de un impuesto, ya sea extraordinario, de más o menos cinco o 10 años, que sea una sobretasa al impuesto sobre la renta para las grandes fortunas o aquellas empresas que pueden tener ganancias mayores a los $2.5 millones y personas que puedan tener y continúan teniendo en medio de la crisis ingresos anuales superiores a los 100 mil dólares, este grupo de población y de empresa podrían en un acto de solidaridad hacia la sociedad, contribuir adicionalmente en los próximos años al financiamiento de las políticas públicas.

El otro elemento en el que también los estados centroamericanos y El Salvador, tienen que trabajar es en la disminución de la evasión y del contrabando, pero principalmente de la evasión de los impuestos, porque ahí hay un margen de maniobra muy amplio para ganar terreno en materia de recaudación, aún en contextos de crisis como la que estamos enfrentando ahora mismo.

Y un tercer elemento que es más estructural pero que también vale la pena discutir, es la serie de privilegios fiscales que se han dado a sectores económicos pujantes, sin que en realidad sean basados en criterios objetivos de generación de empleo, de incremento de inversión, es el momento de estudiar la estructura tributaria y las reglas y las reglas de tributación en países en donde hay una buena cantidad de actores que tiene una factura pendiente en términos de contribución con la sociedad y que hoy son los llamados a contribuir más. 

“Es un espejismo pensar que aquellos que por decisiones de mercado invierten van a invertir en un momento de contracción económica, más bien lo que sí sería contraproducente en este contexto, sería incrementar el IVA a las grandes mayorías que en realidad han perdido sus ingresos.”
Jonathan Menkos, director ejecutivo del ICEFI.

A la posibilidad de aplicar impuestos a las grandes fortunas de la región, el contraargumento que suele ofrecerse es que, en un período de crisis, no debería trazarse la riqueza porque de ahí viene el impulso a la reactivación económica, ¿cómo responde usted a este planteamiento?

En realidad es muy notorio en las estadísticas actuales que eso no se cumple, el poco aire que está teniendo la actividad económica en este momento se lo está dando el gasto público, las inversiones públicas. Es un espejismo pensar que aquellos que por decisiones de mercado invierten van a invertir en un momento de contracción económica, más bien lo que sí sería contraproducente en este contexto, sería incrementar el IVA a las grandes mayorías que en realidad han perdido sus ingresos. Por el contrario, incluso hace algunos días, 82 millonarios firmaron una carta pública en la que decían cómo eran los impuestos, porque más importante que nuestro dinero, es salvar a la sociedad.

Los empresarios, los grandes millonarios en Centroamérica, tienen hoy la enorme obligación incluso de ser quienes den un paso al frente y estar dispuestos a financiar un poco de este proceso de reconstrucción que, sin esos recursos, va a ser un proceso muy largo, doloroso, y en el que seguramente algunas sociedades hasta van a perder esos espacios ganados en términos democráticos.

Además las grandes fortunas, si le quita a una empresa que tiene al año ganancias de $10 millones, se le quita $1 millón, los dueños de esas empresas no van a ser más pobres, no van a dejar de tener esas grandes fortunas, por el contrario ese millón de dólares se pueden convertir en mejoras en los centros de salud, en asistencia social, en posibilidades de mayor bienestar.

Para discutir ese tipo de reformas fiscales, los sectores empresariales ostentas poder política, ¿están las condiciones políticas dadas para este tipo de diálogo?

Mi primera respuesta sería: no, no están dadas las condiciones políticas porque además en el caso salvadoreño, en los últimos meses han habido una serie de fricciones entre el gobierno central y el resto de la sociedad que podrían estar pasando factura a la posibilidad de diálogo, sin embargo es urgente limar las asperezas, tener una mirada madura sobre el camino de El Salvador, sobre lo que se quiere que sea el país después de esta crisis y en función de la madurez y sensatez los actores van a tener que sentarse a repensar cómo quieren que sea El Salvador después de esta crisis.

Lo que los datos nos dicen es que para El Salvador, lo único que va a quedar a partir de 2021 es la obligación de pagar deudas, nos tenemos que olvidar de cumplir objetivos de desarrollo sostenible, objetivos de bienestar y crecimiento económico, porque la situación fiscal no da para eso y El Salvador tampoco tiene política monetaria e infortunadamente llevamos años de estar discutiendo sobre la imposibilidad o la inexistencia de una política económica que permita sentar un norte económica para el país. Vamos a cerrar el año en El Salvador con un saldo de deuda que supera el 90% del Producto Interno Bruto (PIB), con una carga tributaria que se caerá por debajo de 18% el PIB y apenas estamos iniciando el proceso de recuperación de una crisis del calado que hemos discutido, si no hay un acuerdo fiscal maduro, para los próximos 20 años, es inviable la posibilidad pensar en una recuperación sana de la vida económica y social salvadoreña.

El presidente Nayib Bukele parece tener una relación cercana con los grandes empresarios de este país, ¿debería aprovechar su relación para plantearles una reforma que pase por las grandes riquezas?

Sí, infortunadamente la historia en Centroamérica nos dice que las buenas relaciones entre el Ejecutivo y los grandes empresarios solo son útiles para aumentar los privilegios fiscales y para darles capacidades de monopolio en los diferente mercados, yo creo que el siglo XXI y el contexto en el que vivimos obliga a que esas buenas relaciones sean para construir posibilidades de mejorar el bien común y eso significa que las buenas relaciones también tengan que ver con sacrificios y con pasar facturas que están pendientes desde hace muchísimo tiempo.

Centroamérica y los países del triángulo norte, Guatemala y El Salvador en particular, firmamos acuerdos de paz, nos pusimos de acuerdo sobre el tipo de sociedad que se quería construir pero en realidad la política fiscal continúa siendo una política fiscal que invita más a la guerra que a la paz y la democracia porque genera enormes desigualdades, la política fiscal salvadoreña es tan débil que no genera posibilidades de bienestar, ni de un crecimiento económico sano, este es el mejor momento para que esos que se dicen amigos del gobierno central o del presidente comiencen a ceder un poquito de los enormes privilegios que han tenido a lo largo de la historia de las república centroamericana y de la salvadoreña en particular. 

En nuestro país, el MH ha anunciado como medidas anticíclicas la deuda, el reordenamiento de los calendarios de pago en función de los niveles de ingreso y negociaciones con el sector financiero sobre las letras del tesoro, ¿van a ser suficientes estas medidas?

Son importantes en el corto plazo pero reintegrando que esta es una crisis estructural y es una crisis que puede durar muchos años, en realidad y nosotros creemos que se debería de avanzar en tres sentidos al momento de discutir programas contracíclicos para luchar y aniquilar los efectos sanitarios y económicos de la crisis: el primero de esas tres esferas que proponemos para la discusión es tratar sobre el rol del estado en dos sentidos, uno en la obligación de cumplir con la serie de derechos que se han dejado de cumplir, no solo durante la crisis, sino antes de esta, es hablar de cómo se pueden hacer las inversiones públicas para garantizar los derechos a la educación, a la salud, vivienda, que podrían tener un efecto contracíclico pero además con el dividendo del cumplimiento de un mandato que es constitucional, principalmente en el ámbito de salud, garantizar el acceso equitativo a la salud, pero también no solo queremos salvar a las personas de la muerte por Covid-19, queremos salvar a las personas que ya mueren de manera cotidiana porque no existe un sistema público de salud que les atienda de manera efectiva y oportuna, entonces necesitamos contar como un plan de mediano plazo con una hoja de ruta que mejore el acceso a servicios y bienes públicos.

La segunda esfera es que se necesita un Estado que no sea solo un receptor de las peticiones de los grandes capitales, sino que tenga una política económica, que promueva la innovación tecnológica en la producción, que promueva la capacitación para enfrentarnos al mundo que se viene que en nada se va a parecer al mundo previo a esta crisis.

Las investigaciones en ICEFI, nos dicen que la única forma en que Centroamérica logre insertarse en la economía global después de esto es con más valor agregado y eso significa trabajadores mejor pagados, pero también mejor capacitados y también significa una política económica de una mayor integración en Centroamérica. Para eso se requiere un Estado que cuente y que entienda de economía, no solo que sea una ventanilla para atender las peticiones de unos cuantos, sino para tener una mirada global de la actividad económica.

La segunda esfera es que a pesar de la crisis y de las dificultades que enfrentamos actualmente, el estado salvadoreño se ha comprometido con la agenda ODS 2030, y ese debería de ser un norte a seguir a pesar de las complejidades que tenemos hoy, mejor dichos, las complejidades que enfrentamos hoy nos obligan a mantener esa hoja de ruta para cumplir los ODS. El ICEFI ha hecho algunas estimulaciones y sabemos que El Salvador, antes de la crisis, tenía que ir incrementando su gasto público cerca de 5 o 6% del PIB para poder eliminar la pobreza extrema, cubrir al 100% a las personas en el sistema de salud, a las niñas, niños y adolescentes en la educación, fomentar un crecimiento económico más sostenible ambientalmente.

Y la tercera esfera es que necesitamos un reequilibrio de las responsabilidades, le decimos nosotros porque, no solo hay que incrementar los ingresos de una manera más equitativa, quien tiene más tiene que aportar más a la construcción de una mejor sociedad, pero también es cierto que necesitamos más certeza de qué se está haciendo con esos recursos y eso significa una mejor planificación. Infortunadamente el cambio de gobierno implicó en el estado salvadoreño la pérdida de la secretaría técnica, necesitamos tener una capacidad de planificar, pero también de rendir cuentas sobre lo que se está haciendo con esos recursos y una capacidad de vincular los ingresos del gasto público con resultados y metas de desarrollo. Eso significa también atender las exigencias de la civilización actual en término de que queremos saber qué se hace con nuestros recursos y de que debemos tener una rendición de cuenta más efectiva. Ese es un reequilibrio de las responsabilidades.

Dentro de las medidas que usted menciona, no está el aumento del endeudamiento, pero en nuestro país, el MH, dice que la adquisición de deuda es una medida anticíclica.

Las medidas anticíclicas más que le endeudamiento será lo que se haga con esos recursos, si esos recursos, fruto de endeudamiento son útiles para asistir a la sociedad, para ayudar a compensar la pérdida de ingresos, para mejorar el sistema de salud, eso es lo anticíclico, la deuda es infortunadamente es una herramienta que ha tenido que usar el Estado al carecer de otra fuente de recursos. En el mediano plazo, de hecho en el próximo año el Estado salvadoreño no podría continuar financiándose como se ha financiado en este año incrementando en 10 puntos la deuda para hacer frente a la crisis.

Por eso mismo es que quizás sí valga la pena decir que en el caso de la deuda pública, El Salvador cerrará el año superando el 92% del PIB en términos equivalentes, no podría avanzar ningún plan de reconstitución económica y social sí no se habla de una reestructuración de la deuda pública que este año salieron a buscar fondos y consiguieron a una tasa de 9.1%, que es la tasa más alta en la historia salvadoreña y la más alta de Centroamérica en este momento, esa deuda va a tener que ser reestructurada probablemente solo se pueda hacer en la medida que se alarguen los plazos para el pago de la deuda y se incrementa rápidamente la recaudación como lo hemos discutido en el segmento anterior. 

En los últimos años este país solo ha sido capaz de financiar el presupuesto con la aprobación de deuda, usted decía que en 2021 no podemos seguir financiándonos así, pero eso ¿qué implica? ¿cómo vamos a financiarnos?

Nos lleva a los comentarios anteriores, sobre la necesidad de un acuerdo fiscal maduro, sensato con una mirada de largo plazo, un acuerdo para los próximos 20 años que permita incrementar de manera progresiva la recaudación. Haciendo que se cumpla la idea democrática de que quien tiene más, tiene que pagar más impuesto que el resto, eliminar y prohibir los privilegios fiscales por los próximos 20 años para poder evitar que se vayan haciendo esas filtraciones a la recaudación y por supuesto combatir frontalmente la evasión de impuestos, principalmente de impuestos sobre la renta e IVA.

Con el cierre de este año, la deuda de El Salvador, podría superar el 90% del PIB, eso quiere decir que, la Asamblea Legislativa, ¿no debe aprobarle más deuda al Ejecutivo? 

Si eso fuera así de tajante, creo que el país sería mucho más inviable en el 2021, lo que pasa es que tenemos que equilibrar las aprobaciones de deuda con esfuerzos nacionales para incrementar la recaudación. Se tiene que ir aumentando la recaudación para que la deuda sea sostenible o el pago de esa deuda sea sostenible en el tiempo y no que su pago termine sacrificando las posibilidades de pagar o de financiar la educación y la salud. Ya hoy El Salvador, paga más, dedica más recursos al pago de deudas que al pago de la educación o a las inversiones en salud pública, a lo que nosotros decimos es que hay que hacer un equilibrio, necesitamos utilizar la deuda de manera estratégica y no utilizarla cotidianamente sin hacer esfuerzos en materia de recaudación y aquí tiene que ver esto nuevamente con la necesidad de llegar a acuerdos que eleven la recaudación. El país todavía tiene, de acuerdo a diferentes estudios que hemos hechos, la posibilidad de llegar a la recaudación del 24% del PIB, esto quiere decir que hay mucho margen de maniobra para tener recursos domésticos que utilizar en función de metas de desarrollo.

Hablemos de la colocación de bonos, a principio de julio se colocaron bonos por mil millones de dólares a una tasa de interés históricamente alta, 9.5%. Según otro medio local, es la tasa más alta pagada por un mercado emergente y es mucho más alta que lo que pagan otros países de la región, por ejemplo Honduras paga 5.65% y Panamá paga 4.45%, ¿por qué El Salvador paga una tasa de interés tan alta?

Yo diría que hay tres fenómenos que aumentan el riesgo en El Salvador, porque la tasa de interés lo que revela es el riesgo que creen que están asumiendo aquellos que prestan el dinero. El primer riesgo clarísimo es que el modelo económico salvadoreño está exhausto y ya el país tiene todo el siglo XXI de tener un muy bajo crecimiento, el más bajo de Centroamérica con pocas expectativas de cambio como resultado de una cadente política económica, una estrategia económica exitosa para el futuro. El segundo elemento es que el saldo de la deuda pública de El Salvador es el más alto de la región, incluso supera el saldo de Costa Rica, que le seguiría, Costa Rica tiene un saldo de deuda al 62-65% y en tercer lugar, el otro efecto es el resultado de la incertidumbre política que ha generado los últimos meses las diferentes fricciones y los mensajes tan poco asertivos que ha tenido el Ejecutivo frente al resto de poderes del estado. Esos tres elementos, una política fiscal completamente limitada, una carencia de un plan de desarrollo, un plan económico para futuro y las fricciones políticas que ponen en problemas la institucionalidad democrática, pasan su factura en la tasa de interés de la deuda. 

El Salvador venía operando bajo la ley de responsabilidad fiscal para alcanzar un equilibrio adecuado, en los informes del ICEFI se ha observado que en los años anteriores ya se había reducido la inversión social, ¿qué consecuencias tendría que en medio de la crisis se siga reduciendo la inversión social en nombre de la austeridad?

Si sería la decisión más torpe que se podría tomar en un contexto actual, aún con las dificultades fiscales que tiene El Salvador, el enorme reto está en incrementar las inversiones públicas para garantizar no solo el bienestar en este momento, sino las posibilidades de un mejor crecimiento y bienestar en el futuro, porque en todo caso, si se reducen las inversiones en educación, los niños que dejen de asistir a las escuelas en estos años no van a volver cuando tengamos ya resuelto los temas de recaudación, hay sacrificios sociales que no se debería de permitir ninguna nación y esos tiene que ver con sacrificar la inversión pública, ahora también es cierto que se suele hablar mucho de las sostenibilidad fiscal y en función de esto se hacen diferentes reglas.

El Salvador tiene una ley que obliga a disminuir el déficit fiscal y de hecho este año se pensaba que iba a cerrar con un déficit de 1.9 -2% del PIB y lo va a cerrar con déficit de 10-11%, realmente deberíamos estar hablando de no solo la sostenibilidad, sino la suficiencia fiscal, cuánto necesitamos gastar e invertir para generar bienestar y posibilidades de un desarrollo económico, cómo deberíamos de recaudar esos recursos que sean suficientes para hacer frente a esos planes de desarrollo. No los hay, infortunadamente, los Estados en Centroamérica y El Salvador no es la excepción, han dejado siempre para después las discusiones más estructurales y hoy en medio de la crisis estamos obligados a lidiar con una política fiscal completamente debilitada y la necesidad de tener una más efectiva, por eso yo reitero: la necesidad de un acuerdo fiscal maduro y sensato con diferente actores, porque si todos quieren seguir manteniendo sus mismos privilegios, la salida más fácil va a ser un acuerdo con el FMI que obligue a la reducción de gasto público y a la reducción de los salarios de los empleados públicos, eso sería hundir al país en una crisis económica que va a durar una década y que va a costar muchas vidas y muchas posibilidades de bienestar.