“El Fondo debería dialogar con sociedad civil”: exjefe de misión del FMI urge participación ciudadana en el acuerdo con El Salvador

El acuerdo de financiamiento por $1,400 millones entre el Gobierno de El Salvador y el Fondo Monetario Internacional (FMI) avanza con hermetismo. La primera fase de evaluación concluyó a finales de mayo, tras una visita de la misión del organismo que se hizo a puerta cerrada y sin rendir informe a la prensa y la sociedad civil.

Fue hasta el martes 27 de mayo que el Fondo publicó un comunicado en el que informa sobre los resultados de la primera evaluación. Afirmaron que se llegó a un acuerdo técnico para un segundo desembolso de $120 millones. Este, sin embargo, aún debe ser ratificado por el directorio del FMI, que examinará la implementación de ciertas medidas.

Al firmar este acuerdo con el FMI, el Gobierno salvadoreño asumió compromisos fiscales y macroeconómicos que ya impactaron el gasto público y las prioridades de inversión estatal. Además, el acuerdo incluye otro tipo de obligaciones en materia institucional, para fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción.

El texto señala que “el desempeño del programa ha sido sólido”, con los principales objetivos fiscales y de reservas cumplidos “con márgenes” y “un progreso sustancial en la ambiciosa agenda de reformas en las áreas de gobernanza, transparencia, y resiliencia financiera”. 

El Fondo no dio detalles sobre las medidas evaluadas ni sus indicadores de cumplimiento. Sin embargo, de acuerdo con el documento descriptivo del acuerdo publicado en febrero de este año, el Gobierno salvadoreño ha incumplido al menos dos condiciones de carácter estructural: la aprobación de una nueva ley de responsabilidad fiscal y la publicación de un listado de proveedores del Estado. 

Frente a los elogios del FMI y la falta de avances visibles en áreas clave, surgen preguntas: ¿cómo interpretar la postura del Fondo?, ¿qué implica el secretismo alrededor del acuerdo?, ¿cómo puede la ciudadanía participar en decisiones que afectarán directamente su economía?

Para responder a estas interrogantes, Focos conversó con Lisandro Ábrego, economista y exjefe de misión del FMI en países de Latinoamérica y África, quien analiza el contenido del comunicado, la naturaleza reservada del proceso y el papel que debería jugar la sociedad civil en la implementación de las reformas acordadas.

Ábrego tiene un doctorado en economía de la Universidad de Warwick (Reino Unido) y una maestría de la Universidad de Boston (Estados Unidos). Ha sido investigador de la Universidad de Warwick y profesor de la UCA-San Salvador, de donde se graduó como licenciado en economía.

¿Cuál es la evaluación que hace del comunicado del FMI y las conclusiones a las que llegó en esta primera revisión? 

Me sorprendió un poquito que el comunicado saliera un poco tarde, porque yo entendía que la misión había salido de El Salvador la semana pasada (del 19 al 23 de mayo). Podrían haber pasado dos cosas: una, que no se ponían de acuerdo sobre el contenido del comunicado y eso retrasó su publicación. Otra posibilidad es que siguieron conversando para ver cómo se llegaba a un acuerdo sobre la revisión. Y esa conversación puede haber sido sobre números o sobre políticas y compromisos que el gobierno tiene que adquirir o cumplir para completar la primera revisión. Esas demoras sugieren que no fue una negociación fácil y que el acuerdo alcanzado a nivel técnico para completar la primera revisión tuvo que superar sus propios escollos.

Si uno mira los detalles, llama la atención algo que es muy importante: el comunicado dice que el acuerdo depende de la implementación de las “acciones previas acordadas”. Esto significa que, para que la propuesta de completar la primera revisión sea considerada y aprobada por el directorio del FMI, el gobierno tiene que cumplir aún ciertas condiciones, y para ello va a haber un plazo. No sabemos cuáles condiciones son porque no hay detalles. Pero no es que ya todo terminó y que todo está listo para que el directorio del Fondo se reúna y apruebe un nuevo desembolso. No, el gobierno tiene que trabajar todavía para cumplir con esas acciones previas.

Sorprende el lenguaje positivo del Fondo, teniendo en cuenta que no hay avances visibles en algunos compromisos, y que, incluso, hay otros que se incumplieron evidentemente, como la emisión de una nueva ley de responsabilidad fiscal y algunas medidas de transparencia en materia de compras públicas.

¿Está teniendo el Fondo una postura flexible con el Gobierno?

Creo que el comunicado tiene un tono positivo y un lenguaje diplomático. Quizá es demasiado generoso, dado que el gobierno tiene todavía que implementar ciertas medidas para que el directorio del Fondo considere la aprobación de la primera revisión. Por otro lado, el texto sugiere que no todas las metas cuantitativas se han cumplido. Pero diría que ésta es una situación normal – así es como tienden a funcionar los programas del Fondo. No diría que el Fondo está siendo más o menos laxo con El Salvador que con otros países.

Hay una jerarquía en términos de las condiciones. Por ejemplo, las metas cuantitativas, que se llaman criterios cuantitativos de desempeño, son las más importantes. No las habrán cumplido todas, pero probablemente las han cumplido en un grado muy alto. Y esto lo considera el Fondo como un cumplimiento satisfactorio. 

Luego, en el área de las reformas estructurales, ahí hay un poco más de flexibilidad por parte del Fondo, aunque todavía son importantes. Podríamos decir que los gobiernos no necesitan cumplirlas todas, pero necesitan mostrar avance para pasar una revisión. 

Yo creo que probablemente pesó el hecho de que en el área de las metas cuantitativas habría habido un cumplimiento muy alto. Y en algunos casos, como señala el comunicado, se cumplió con las metas incluso con un margen amplio.  

¿Cómo evalúa usted el nivel de transparencia de estas negociaciones y el desarrollo del plan del acuerdo?, ¿es común que haya poca información al respecto para la ciudadanía? 

No, creo que lo que está pasando acá no es común. Normalmente se comparte más información. Yo estuve muchos años en el Fondo; trabajé como economista y como jefe de misión en programas con varios países. Normalmente, la práctica es que cuando va a llegar una misión, los gobiernos comunican al público que en tales fechas va a venir la misión del Fondo para trabajar en un tema determinado; en este caso, para conducir la primera revisión del programa. Hay transparencia en ese sentido y todo el mundo sabe que la misión del Fondo está en el país. Y esa misión normalmente se reúne con la prensa y hay una conferencia de prensa al final de la misión. Esto no sucedió acá.

Así que comparado con esos estándares, creo que acá ha habido muy poca transparencia. Se ha tratado como si fuera un gran secreto que la misión del Fondo venía al país para conducir la primera revisión del programa, pero no debería ser así. Creo que eso es contrario a los mismos objetivos del programa del Fondo de promover la transparencia.  Definitivamente, no es una situación normal. Y creo que refleja la posición del gobierno, así es como el gobierno prefirió que se hiciera. Y el Fondo, en esos casos, tiende a aceptar lo que el gobierno decide. 

En un artículo que escribió para El Faro, usted afirmaba que el gobierno tenía buenas oportunidades para el cumplimiento de este acuerdo. Habiendo visto esta primera etapa, ¿usted todavía cree que es posible que alcancemos esa meta? 

Yo creo que sí, es posible todavía. Es una afirmación probabilística, no determinista. ¿Por qué? Bueno, primero porque lo necesita.  La economía salvadoreña  necesita del apoyo del Fondo, el apoyo financiero y técnico, y todo lo que eso trae consigo. Por ejemplo, un acuerdo con el Fondo trae financiamiento del BID, del Banco Mundial, del CAF, etcétera. Hay una serie de beneficios adicionales que trae y  todo esto El Salvador lo necesita. Creo que El Salvador no tiene otra opción en estos momentos. Sin un programa con el Fondo, los riesgos a la estabilidad fiscal, a la estabilidad macroeconómica, serían muy altos, y se podría volver una situación sobre la que se pierde control.

Y por esto —el Gobierno de El Salvador— ha adquirido todos estos compromisos, que no son compromisos fáciles de cumplir. Paradójicamente, para el Gobierno, la parte menos difícil es la parte fiscal, la parte macroeconómica. El ajuste fiscal que el Gobierno se ha comprometido a hacer en tres años, hay casos de países que lo han hecho (y aún más) en un año. Y hay medidas sobre gobernanza, transparencia, incluso sobre Bitcoin, que el Gobierno se ha comprometido a implementar (y en algunos casos ha cumplido ya) que son muy difíciles para el mismo, y que no cualquier gobierno se compromete a adoptar.

¿Es común que el Fondo haya incluido medidas de transparencia e institucionalidad en un programa fiscal?

Es un programa bien amplio y bien intrusivo. Y hay cosas en el programa que son sumamente delicadas, que no cualquier gobierno va a aceptar hacerlas. Te voy a decir una (y no es la única): «Publicar en un sitio web del gobierno los nombres y nacionalidades de los propietarios reales de todas las entidades que tienen contratos públicos, juntos con los respectivos contratos”. Al mismo tiempo, la medida pide emitir una regulación que limite excepciones a la compra pública de bienes y servicios sin un proceso competitivo, con una definición precisa de lo que es un proyecto estratégico a ser eximido, y requerimiento que se reporte cuando se use una excepción. Eso es bien fuerte. 

Yo creo que el Fondo ha identificado que hay un problema importante de transparencia y de gobernanza que necesita ser abordado, y que medidas como esta van a ayudar a que se resuelva ese problema. No puedo decir que lo van a resolver, pero sí que se necesitan para resolverlo. Evidentemente, el programa tiene también muchas otras medidas. Por cierto, esta medida —la publicación de los nombres de los propietarios reales— debía cumplirse en marzo, y pareciera que no se ha cumplido. Si no ha sido cumplida, probablemente va a ser una acción previa. No creo que el Fondo la obvie o se olvide de ella. 

Sin embargo, no queda claro cómo se va a medir el cumplimiento de esos objetivos en materia de transparencia e institucionalidad. ¿Cree que el Fondo tiene la suficiente capacidad para incidir en mejorar los niveles de transparencia en el gobierno?

Yo creo que el Fondo va a tratar de hacer lo mejor que pueda, dada su experticia, por una parte. Y, por otra parte, dada la información a la que tiene acceso. El personal del Fondo está constituido principalmente por macroeconomistas y puede haber temas de naturaleza institucional, por ejemplo, relacionados con la lucha anticorrupción, la gobernanza, que no los conocen quizás al 100%. Ahí creo que es importante que la sociedad civil se involucre, que establezca un diálogo con el Fondo, con el equipo que trabaja con El Salvador, y que comparta sus puntos de vista y sus preocupaciones con el mismo. 

Hay gente en el país que trabaja en el área de transparencia y de lucha anticorrupción que conoce bien el contexto salvadoreño, que está bien informada y que tiene un nivel de experticia muy alto en esas áreas. Y me parece importante, por lo tanto, que estas personas jueguen un rol, y que éste debería pasar por un diálogo o un intercambio regular con el equipo del Fondo que trabaja con El Salvador. 

El Fondo también va a tener, creo, próximamente, un representante residente en el país. Eso también va a dar una oportunidad muy importante a la sociedad civil, a las instituciones que conocen sobre estos temas institucionales, para que interactúe con el representante residente, y se mantenga, como decía, en un diálogo regular con el Fondo. Esa va a ser una gran oportunidad, tanto para la sociedad civil en El Salvador como para el Fondo mismo. Yo creo que el Fondo va a prestar mucha atención y va a apreciar la información que estas instituciones puedan compartir con el equipo que trabaja con El Salvador. 

¿Usted cree que haya una apertura por parte del Fondo a un acercamiento de las organizaciones, teniendo en cuenta  que el gobierno ha pedido máxima reserva? Hasta ahora, entiendo que los intentos de las organizaciones para acercarse o formar parte del acuerdo, no han sido muy fructíferos.

Yo creo que sí, creo que el Fondo definitivamente está abierto a ese diálogo, y entiendo que es un diálogo que se ha tenido por un tiempo ya con algunas organizaciones de la sociedad civil acá en El Salvador. No las voy a mencionar porque creo que no es necesario. No sé si con todas las que pueden jugar un rol importante en esta área. Pero acá creo que las organizaciones de la sociedad civil deberían de ser proactivas y buscar el contacto con el Fondo. 

Recientemente, se aprobó en la Asamblea la ley de agentes extranjeros, que tiene dentro de sus principales impactos un nuevo régimen fiscal que grava a todas las personas jurídicas y naturales que reciban dinero del extranjero y se ha entendido, particularmente, como una ley dirigida particularmente a las ONG. ¿Cree usted que ese tema puede ser de preocupación o de algún interés para el FMI? 

La verdad, no sabría decir qué tanta atención el Fondo le pueda prestar. Obviamente, es importante, pero al mismo tiempo es bastante específica, y no sé si cabría dentro de estos temas institucionales de los que hemos hablado. Es un tema que quizás tenga más que ver con la libertad de expresión en el país, que evidentemente está relacionada también con temas de gobernanza, pero es una relación más indirecta y distante.  Pero creo que el Fondo puede al menos escuchar las preocupaciones que hay dentro de distintos sectores en torno a este tema.

Pero marcos legales poco claros como la ley de agentes extranjeros, ¿no podrían ser considerados un retroceso al fortalecimiento institucional en términos de fiscalidad, en el sentido de que la recaudación y el uso de los Fondos no queda muy claro? La redacción ambigua de la ley afecta la seguridad jurídica para privados, impactará algunas regulaciones bancarias…

Es difícil aventurar una opinión sobre esto, porque no hay muchos precedentes. Yo creo que el Fondo en general tiene una preocupación por la gobernanza en el país, y esa preocupación se expresa no solamente en la condicionalidad que tiene el programa acordado el año pasado, sino también se expresa en cómo el Fondo ve los riesgos de tener un programa con El Salvador. Y usted puede leer sobre esto en el documento sobre el acuerdo que se publicó este año. Hay un tipo de riesgo al que le llama “riesgo de hacer negocios” con El Salvador, y  otro al que le llama “riesgo reputacional”. Este tema encajaría dentro de este segundo tipo de riesgo. Yo creo que el Fondo estaría interesado en oír lo que opinan la sociedad civil: cómo les afecta, cómo puede afectar la transparencia, cómo puede afectar la gobernanza, etcétera. Ahora, que de ahí vaya a resultar algo que se traduzca en condicionalidad, creo que es más incierto.

Uno de los aspectos a los que sociedad civil le está poniendo más atención tiene que ver con la nueva reforma de pensiones que el pide el Fondo como una de sus condiciones  ¿Cree usted que haya condiciones para que se pueda llevar a cabo una reforma integral, teniendo en cuenta no solo lo fiscal sino también lo social?

Por eso decía la importancia de que la sociedad civil establezca una relación y un diálogo regular con el Fondo. Creo que esa es una buena oportunidad para que el Fondo tenga una visión más amplia de esta reforma. Creo que te referiste sobre todo a la reforma del sistema de pensiones, pero también es importante la reforma al servicio civil que va a empezar a tomar forma muy pronto. Estas reformas van a ser sumamente importantes. 

En el sistema de pensiones hay un problema muy grande de viabilidad, que incide en la sustentabilidad de las finanzas públicas. Esta reforma va a tratar de abordar ese problema y de resolverlo. Va a ser una reforma crucial, que va a afectar no solamente a las finanzas públicas, sino también a la sociedad salvadoreña en general. Esta reforma, dada la gravedad del problema, va a requerir cambios en los parámetros del sistema de pensiones. En ese sentido, creo que va a requerir un aumento en las contribuciones de los trabajadores y los patronos, por una parte. Por otra parte, me parece que requerirá  también un aumento en la edad de retiro. Y una vez se adopten estas medidas, van a ser prácticamente irreversibles.

También hay mucha expectativa sobre cómo la reducción del gasto puede impactar el área social o la inversión pública. ¿Cree usted que el país tiene suficiente margen como para poder hacer un ajuste que no impacte negativamente en estos aspectos y, por consiguiente, impacte en la población?.

El gobierno tiene un compromiso con el Fondo de proteger el gasto social. En el programa se ha establecido un nivel mínimo que el gobierno tiene que dedicar a gasto social (principalmente, educación y  salud). ¿Va a ser eso suficiente para suplir toda la necesidad del país en esa área? Lo dudo, pero, por lo menos, va a imponer un límite a los recortes que, en términos reales, podrían ocurrir en esa área.

Lo mismo con relación a gastos de capital e infraestructura, hay un nivel mínimo que el gobierno, más bien, el sector público no financiero, tiene que gastar en inversión pública. Pero creo que será difícil evitar recortes, en términos reales, en este rubro. Hay también otras medidas que van a afectar a la población, como congelamiento de salarios, restricciones a los aumentos salariales en los sectores de de salud y educación, así como reducción del tamaño del gobierno, lo que involucra despidos. Así, el ajuste va a tener un costo para la población, va a ser doloroso para una parte de ésta, como suele suceder con los ajustes fiscales. Y un gran reto para el gobierno y el programa es cómo evitar, o al menos minimizar, estos efectos para la población más necesitada.