Pensiones, un sistema en crisis continua

Carlos Argueta, investigador asociado de Fundaungo

El Sistema de Pensiones de El Salvador se ha mantenido en una constante crisis vigentes las demandas de cambios, tanto de parte de la población jubilada como del Estado mismo, puesto que sigue afectando las finanzas públicas.

Según Carlos Argueta, investigador asociado de la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (Fundaungo) para una reforma integral del Sistema es necesario que se atienda la problemática de la cobertura y se implemente la base de datos única; además, que sea el resultado de un diálogo social, participativo e inclusivo, que no se concentre en instituciones como la Asamblea Legislativa o la misma Presidencia de la República. 

Economistas y especialistas ven que el actual sistema de pensiones tiene profundos problemas que no solventan las demandas del sector de personas jubiladas, pero tampoco resuelven las problemáticas que enfrenta el Estado. Para usted, ¿cuáles son las principales problemáticas a las que se enfrenta el actual sistema?

El Sistema de Pensiones se caracteriza por tener problemas multidimensionales. Hay diferentes aristas que se deben tomar en cuenta: desde el tema fiscal -que tiene que ver con el Estado-; pero también el tema de cobertura-beneficios. Con el fin de esquematizar mejor los principales problemas, yo mencionaría los siguientes elementos: primero, el Sistema tiene una baja cobertura, tanto en la población trabajadora como en la población en edades de retiro. Para el caso de la población trabajadora, solamente el 24 % cotiza al Sistema de Pensiones; es decir, una de cada cuatro personas. El 76 % restante queda al margen del sistema con el riesgo de caer en una pobreza severa en la etapa de la vejez.

La situación también es muy difícil para el caso de la población adulta mayor; estamos hablando de la población de 60 años o más. Para este grupo, aproximadamente uno de cada de cada seis (el 17% aproximadamente) posee una pensión contributiva, una pensión por parte del Sistema de Ahorros Previsionales.

El segundo elemento, en el caso de los beneficios, es la baja suficiencia de las pensiones que se traducen en bajos montos para la mayoría de la población al momento de su jubilación. El monto de las pensiones con el que una persona se jubila representa, en promedio, el 30 % de su salario; es una caída sumamente importante, tomando en cuenta que estándares internacionales, como el que establece la Organización Internacional del Trabajo (OIT), plantea la necesidad de, al menos, un 45 % en este indicador.

El tercer problema tiene que ver con el financiamiento, porque hay muchos vacíos, tanto en el corto como en el largo plazo en cuanto a los recursos que necesita el Sistema para hacer frente a sus obligaciones. La cuenta de Garantía Solidaria, según una valuación actuarial realizada por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) en 2020, mostraba que para 2027 iba a entrar en un déficit, obligando al Estado a tener que entrar en constante interacción para poder enfrentar a las obligaciones previsionales.

Y, finalmente, el problema de la administración, que tiene que ver con el debate sobre cuál debería ser el mecanismo de gestión más apropiado, si una administración pública, una administración privada, un sistema mixto o un sistema paralelo. Es decir, aquí hay un constante debate que hay que tomar en cuenta. Y, como quinto elemento, es necesario establecer la necesidad de un debate informado y participativo porque, históricamente, el Sistema de Pensiones ha carecido de este tipo de espacios.

¿Cómo influye en el sistema que sólo una de cada cuatro personas trabajadoras cotice en el Sistema, sumado a la fragilidad en la estructura salarial que tenemos en nuestro país?

La baja cobertura previsional no solo es responsabilidad exclusiva del Sistema de Pensiones; hay que tomar en cuenta que esta baja cobertura está muy relacionada con la fragmentación de nuestro mercado de trabajo, en donde la mayor parte de la población económicamente activa permanece en la informalidad, al margen de la seguridad social, de contratos y de otros derechos. Así, la baja cobertura del Sistema de Pensiones, prácticamente, ha estado estancada desde antes de la reforma de 1998; en esta época también rondaba el 23% o 24% por ciento de cobertura. El riesgo de esto es que estamos en una etapa de transformación demográfica; nuestra población está envejeciendo, relativamente, a mayor velocidad: Para el año 2020, una de cada diez personas en El Salvador era una persona adulta mayor; pero, para 2050, treinta años después, este número se va a duplicar: dos de cada diez personas van a ser personas adultas mayores y esto va a tener implicaciones si la mayoría de personas no cuenta con una pensión porque van a caer en riesgo de pobreza severa y de otras vulnerabilidades en su vejez.

Desde 1998 no se ha emitido el reglamento especial para incorporar a trabajadores del sector agrícola e informal, entre otros. ¿Por qué es necesario que estos sectores sean incluidos?

Es importante tomar en cuenta que el Sistema de Pensiones no ha buscado mecanismos alternativos para incorporar a sectores tradicionalmente excluidos como el sector agrícola, la gente que trabaja en servicios domésticos y en la informalidad. No podemos plantear una reforma integral al sistema previsional si no se atiende el problema de la baja cobertura y esto implica establecer mecanismos y otros beneficios para que a esta población le sea más fácil acceder.

Hablemos de género e inequidad. El actual sistema genera que haya mayor protección a personas con más ingresos; pero, también, las mujeres tienden a reportar pensiones más bajas. ¿Cómo se podrían solventar estas desigualdades? ¿Existe alguna forma de recortar esta brecha de género?

El Sistema de Pensiones en El Salvador se caracteriza por tener algo que se llama una “paradoja de protección”; originalmente, debería ofrecer protección a grupos más desprotegidos, pero en la práctica lo que hace es intensificar las desigualdades que hay tanto en el mercado del trabajo, como en muchas otras aristas. Ya bien se ha mencionado el tema de las disparidades y las desigualdades de género; por ejemplo, las mujeres ganan menos en el mercado de trabajo, esto lo que hace es que ahorren menos y, con una expectativa de vida mucho más larga respecto a la de los hombres, obtienen una pensión mucho menor respecto a ellos.

¿Cuál es el principal problema de esto? Que los ritmos de cotización en el sistema de pensiones actualmente son muy bajos; pero, particularmente, las mujeres son más bajas. Según datos de la Encuesta Longitudinal de Protección Social y cálculos propios, un hombre tiene, en promedio, 45 % mayor probabilidad de lograr pensionarse respecto a una mujer. Esto, en gran medida, está relacionado a que las mujeres están en la informalidad y salen del mercado de trabajo con más frecuencia.

Más allá de tratar las desigualdades del mercado de trabajo, que es sumamente importante, el Sistema de Pensiones también puede tomar importantes lecciones. Por ejemplo, en otros países lo que se establece es un bono de maternidad para el caso de las mujeres que están en el mercado del trabajo formal, y que por esta situación tienen que salir temporalmente; las mujeres continúan cotizando al sistema de pensiones durante su etapa de maternidad donde, incluso, el Estado otorga un bono adicional para que las mujeres puedan, en efecto, mantener su ritmo de cotización. Por otro lado, también es sumamente necesario destacar que estas medidas, inevitablemente, requieren el establecimiento de espacios fiscales y de búsqueda de recursos para poder financiarlas. Por eso, nuevamente, el Sistema de Pensiones, como un mecanismo tan complejo que enfrenta diferentes problemas, para establecer una reforma integral, necesariamente se tienen que tomar todos estos elementos en cuenta.

¿Cómo se podría trabajar o valorar un equilibrio en la disparidad de ingresos de todos los trabajadores?

Lo negativo del Sistema de Pensiones es que, por ejemplo, la cobertura previsional incrementa a medida las personas pasan a quintiles mayores de nivel de ingresos. Por ejemplo, en el primer quintil, que corresponde a las personas con menores ingresos, la cobertura previsional ronda entre el 2% y el 3%; pero en el quinto, que es el más alto, la cobertura asciende hasta el 64% o 65%. Esto muestra las grandes brechas asociadas a los ingresos de la población.

¿Cómo reducir esta brecha? En primer lugar, nuestro Sistema de Pensiones tiene un sesgo contributivo; es decir, únicamente recibe una pensión aquel que contribuye, cuando en la práctica también deberían establecerse pilares de protección, que les llaman pilares no contributivos para que las personas que quedan excluidas del sistema cuenten, al menos, con una pensión básica universal. Para esto, inevitablemente se requiere el financiamiento a través de recursos estatales, con impuestos progresivos; impuestos que se basen en recaudar ingresos en las personas que ganan relativamente más y, asimismo, otros mecanismos de solidaridad intergeneracional, en donde personas que coticen más puedan contribuir a este pilar no contributivo, para establecer una base central y aumentar la cobertura al tiempo que se reduce el riesgo de caer en pobreza en la etapa de la vejez. 

¿Estaríamos hablando, en ese sentido, de un “Acuerdo fiscal” que incluya impuestos progresivos?

El Salvador es de los pocos países a nivel latinoamericano que no cuenta con un impuesto al patrimonio o un impuesto predial; estos son impuestos progresivos, en la medida en que hacen que tributen, relativamente más, aquellos que ganan más. Estos mecanismos pueden ser fuentes de financiamiento que el Estado puede considerar para poder financiar este tipo de pilares. Ahora bien, es importante destacar la necesidad de un “Acuerdo fiscal” que no solo vaya a tratar el tema previsional. Sabemos que el Estado, especialmente ahora por la crisis de la COVID-19, ha percibido una importante caída en sus ingresos tributarios y las obligaciones cada vez han sido mayores; en ese sentido, una reforma tributaria y un acuerdo fiscal surgen como temas necesarios para poder replantear el papel del Estado en la intervención, no solamente en el Sistema de Pensiones, sino también en cualquier otro mecanismo del quehacer público. 

La sostenibilidad financiera también es un aspecto que, incluso, preocupa un poco sobre el tema del Sistema de Pensiones; pero también está el elemento de la cobertura, ¿cómo se relacionan ambos y por qué suele decirse que riñe el uno con el otro?

El debate en torno al Sistema de Pensiones, últimamente, se ha concentrado en dos temas: el aspecto fiscal, asociado con las presiones que el Sistema genera a las finanzas públicas; y en el tema de financiamiento. Por ello, frente a los beneficios y obligaciones que tiene que otorgar el Sistema de Pensiones, necesariamente se requieren fuentes de financiamiento. ¿Cuál es el problema de posicionar el debate exclusivamente en esas aristas? Que ha quedado en una segunda instancia el tema de la cobertura, cuando en la práctica hay muchos vacíos que muestran que este ha sido un tema poco prioritario. Por ejemplo, la reforma de 2017 establece la creación de una base de datos única entre el régimen de salud y el régimen previsional, con el fin de recortar brechas entre estos dos regímenes. Actualmente, por ejemplo, hay más de 110 mil trabajadores y trabajadoras que cotizan al Sistema de Salud, pero no lo hacen al Sistema de Pensiones, cuando la Ley establece que deberían hacerlo a ambos. Esto impacta en los niveles de cobertura. Ahora bien, concentrarse en el tema del financiamiento ha hecho que, únicamente, el debate se centre en las personas que están incluidas en el Sistema de Pensiones, en este 24 %. Esto ha sido un problema asociado a la visión cortoplacista que ha tomado el debate previsional, porque en la práctica no son dos temas mutuamente excluyentes. No se puede apostar a una reforma integral al Sistema de Pensiones, si no se trata tanto el tema de la cobertura como la sostenibilidad financiera a corto y largo plazo. 

Se sabe que entraría ya en vigencia el tema del incremento a la pensión mínima, lo cual es un beneficio para las personas pensionadas; sin embargo, ¿cómo afecta esta medida en materia económica?

Como toda intervención económica y social, tiene sus ventajas y también tiene algunos desafíos. Entre los aspectos a mejorar está el de atender una deuda histórica asociada a los bajos niveles de pensión; ahora, que la pensión mínima equivalga a $304.00 puede ser un mecanismo para incentivar demanda agregada. ¿Cuáles son las principales implicaciones o desafíos que tiene este tema del financiamiento y su sostenibilidad de largo plazo? Para este año, esto va a ser financiado a través de un redireccionamiento de un préstamo de $125 millones; ¿cuál es el problema? Que en el mediano plazo se van a tener que buscar los recursos adicionales para poder hacer frente a estas obligaciones financieras. En su momento, la Cuenta de Garantía Solidaria, que es este pilar común en el que cotizamos todas las personas trabajadoras afiliadas al sistema, tiene la obligación de atender este incremento a la pensión mínima. ¿Cuál es el problema? Que si el estudio o valuación actuarial de la Superintendencia mostraba, antes de aprobar esta reforma, que la Cuenta de Garantía Solidaria iba a entrar en déficit a partir de 2027; ahora, otorgándole esta nueva obligación a esa Cuenta de Garantía Solidaria, posiblemente ese déficit se presente en años mucho más recientes y, sin otorgarle el mecanismo y los ingresos necesarios para poder hacer frente a esta obligación, nuevamente corre el riesgo de que haya un problema de sostenibilidad financiera en los próximos años.

La semana pasada, la Asamblea Legislativa aprobó una reforma para que las personas mayores de 40 años pudieran retirar el 25 % de los ahorros de pensiones, ¿qué implicaciones podría tener esto, en materia del fondo de las pensiones?

La medida se ha establecido como un mecanismo para otorgar un alivio económico a las personas, en especial a aquellas que posiblemente perdieron su empleo o vieron reducido su nivel de ingreso por la pandemia de Covid-19 u otra situación en particular. Si bien, en el corto plazo, puede verse como un beneficio, en el mediano plazo se corren dos riesgos: en primer lugar, se está desvirtuando la finalidad última de los sistemas de pensiones, que consiste en generar ahorros para la etapa de la vejez, esta etapa en que las personas, inevitablemente, pierden habilidades y la capacidad para estar en el mercado de trabajo. Establecer estos mecanismos y que se planteen como algo permanente generan que las personas tengan menos ahorro previsional en sus cuentas individuales; esto se traduce, inevitablemente, en pensiones menores. Ahora bien, muchos posiblemente podrán optar al mecanismo de la pensión mínima o al financiamiento de Garantía Solidaria; ¿cuál es el problema de esto? Que esa Cuenta de Garantía Solidaria, ante las constantes presiones que va a mantener durante los próximos años, va a tener que buscar recursos Estatales, a través de ingresos o deuda, que en última instancia pagan todas y todos los salvadoreños, incluyendo las personas que nunca han cotizado. Entonces, establecer esta visión de largo plazo es muy importante porque, de alguna forma, se plantea que en el largo plazo personas que nunca han cotizado al Sistema de Pensiones van a terminar financiándolo y esto puede acrecentar los niveles de desigualdad en nuestro país. 

Tomando en cuenta todos estos desafíos y viendo un poco el panorama sobre nuestro sistema, ¿cuáles considera que son las reformas urgentes que deberían hacerse para cambiar o fortalecer nuestro sistema?

El Salvador enfrenta la inevitable necesidad de establecer una reforma integral al Sistema de Pensiones, que implique atender todas las diferentes aristas que hemos abordado a lo largo de este espacio. En primer lugar, la cobertura; en el caso del corto plazo, es necesario agilizar los mecanismos para la implementación de la base de datos única, recortar esa brecha entre trabajadores que cotizan al régimen de Salud y no al Sistema de Pensiones. Mecanismos de mediano plazo, tienen que ver con el establecimiento de pilares no contributivos para ofrecer protección a personas que no están protegidas por el Sistema; y mecanismos que se denominan semicontributivos, donde se establecen formas para que personas en la informalidad puedan cotizar al Sistema de Pensiones; por ejemplo, a través de regímenes de monotributo o aportes y cuenten con esa protección que, necesariamente, todos necesitamos en la etapa de la vejez.

También se tiene que atender el tema de los beneficios, que tienen que ver con la desconcentración de la cartera de inversiones que tanto se habla en El Salvador; sin embargo, hay temas mucho más importantes a destacar, como la baja estructura salarial de nuestro país; los salarios son bajos y por eso se traducen en menores niveles de pensión. Es necesario atender, a través de reformas en el mercado laboral, para solventar paulatinamente esta problemática.

Inevitablemente, esto también hace que se hable del problema de la sostenibilidad, se tienen que buscar acuerdos fiscales para que se pueda financiar el Sistema de Pensiones y que exista una mayor conexión entre los aportes de las personas y los beneficios que reciben. También cae el tema de la administración, donde se debe partir, a través de estudios técnicos, de la necesidad de una reforma que posiblemente tenga que ver con un cambio en el régimen del sistema financiero del Sistema.

Todo esto tiene que estar englobado en un diálogo social, participativo, inclusivo; que el debate no se concentre únicamente en la Asamblea Legislativa o en la Presidencia de la República o en alguna otra entidad pública o gubernamental; si no, más bien, que se cuente a lo largo de todo el proceso con la participación de la academia, organizaciones de la sociedad civil, la clase trabajadora y la clase patronal, que también contribuye al Sistema, y diferentes actores que, de alguna forma, están implicados en este importante tema. 

En países de Latinoamérica ha sido evidente que la privatización de estos sistemas no ha dado los resultados más convenientes para los Estados y tampoco para las personas jubiladas. En el caso de El Salvador, ¿qué se debería hacer con las Administradoras de Fondos de Pensiones? ¿Qué papel deberían jugar para tener este sistema que garantice mejores condiciones para ambos sectores?

En el debate se tiene que incorporar la visión sobre la administración; es decir, será un estudio técnico y actuarial el que deberá establecer, por ejemplo, si a El salvador le conviene de alguna forma mantenerse en el sistema de capitalización individual, con  algunas medidas para mejorar la suficiencia de las pensiones y los espacios fiscales para el Estado o; posiblemente, optar por una reforma sustitutiva, en donde se establezca un sistema mixto, un sistema paralelo, todo de acuerdo a lo que se establezca tanto las proyecciones económicas, como las proyecciones demográficas. Es importante tomar en cuenta que, de 20 países latinoamericanos, sólo cuatro tienen un sistema de capitalización individual puro: El Salvador, México, República Dominicana y Chile, desde luego. En ese sentido, vemos cómo, por ejemplo, en 2018, de 30 países a nivel internacional que habían privatizado el sistema de pensiones, 18 habían hecho alguna reforma. Esto implica otorgar mayor solidaridad al sistema, no necesariamente cambiando el régimen de administración; pero esto, necesariamente, implica la participación del Estado y de diferentes sectores.

En ese sentido, lo que destaco es la necesidad de estos acuerdos para poder establecer la reforma integral al Sistema de Pensiones, que no va a ser algo de corto plazo; eso es importante tomarlo en cuenta. Es un acuerdo intergeneracional, que diferentes sectores de la sociedad civil deben establecer para otorgar mejores beneficios en la etapa de la vejez. 

Viendo el panorama general, ¿cuál es el diagnóstico que podríamos tener sobre la seguridad social en el país?

El sistema de seguridad social en nuestro país es un sistema que se ha caracterizado por estar desarticulado. Si bien en los últimos diez años se dieron importantes avances, como el caso de la extensión de la pensión básica universal, entre otros temas, todavía enfrentamos diferentes desafíos y vacíos. Por ejemplo, en el caso de El Salvador, somos un país que carece de seguro contra desempleo o algún otro mecanismo de protección en esta etapa durante la actividad económica. Obviamente, mejorar estos beneficios y articular el sistema de protección social, necesariamente, implica buscar espacios fiscales y otro tipo de debates. En ese sentido, si bien el sistema de seguridad social ha tenido importantes avances, recalco que todavía se tiene mucho que hacer para tener una mejor cobertura y mejorar los beneficios para la población, no solamente la población trabajadora en el sector formal; sino, para toda la población en general. 

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