“Se requiere que la política tributaria alcance la equidad fiscal”

(Transcripción editada de la entrevista realizada por Karen Fernández transmitida el domingo 20 de noviembre de 2020)

La Fundación para el Desarrollo de Centroamérica (Fudecen) publicó en su último informe “Propuesta para superar la crisis sanitaria y económica en el marco de la pandemia por COVID-19” que la recesión económica de nuestro país se confirma con fuertes caídas de la actividad económica de -9.4% y -5.9%, en el tercer y cuarto trimestre de 2020. ¿Cuáles son los indicadores que nos permiten ver cómo la recesión económica mundial ha tocado a El Salvador? 

Son varios indicadores. Primero, por el canal comercial: Las exportaciones de enero a septiembre han caído -12%; las importaciones, por igual, han caído dos dígitos a -17%. Por el lado de los gastos de consumo privado, que son los gastos de consumo de los hogares, estos han caído casi un 15%. Aquí me gustaría detenerme porque, ¿qué está explicando la caída del consumo de los hogares salvadoreños que representan el 85% del Producto Interno Bruto? Los salarios han descendido, por la pérdida de alrededor de 80 mil empleos directos y de alrededor de 200 mil empleos indirectos. Y, por otro lado, es la evolución de las remesas que en efecto han crecido alrededor de 2.0%, pero el gran componente del ingreso disponible son los salarios de los trabajadores. Por otro lado, si revisamos…

¿No se compensa lo que han incrementado las remesas con respecto a lo que han bajado los salarios?

Los salarios promedios han caído -10%, según el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). Pero sí sumamos la pérdida de empleos informales, que incluso la OIT estima que casi el 50% de la población ocupada se va a perder este año, pues, obviamente no compensa. Incluso no compensa la caída del gasto de consumo de los hogares el incremento de los gastos del Gobierno, que crecieron alrededor del 15% en el segundo trimestre. Otra variable importante es la inversión. La inversión ha caído más de -37% y esto nos va configurando una desaceleración acusada de la actividad económica que FUDECEN estima en -7.2%, y el fondo llega hasta mencionar -9%. Estamos en recesión, claro que sí. Y sobre todo, una de las características que tiene la economía salvadoreña es ser dolarizada. No contamos con ese kit de política de demanda que sí cuentan el 92% los países del mundo. 

Usted hace esta revisión de cifras que demuestran que estamos en este escenario de recesión económica. Sin embargo, el Ejecutivo mantiene un discurso optimista sobre la recuperación económica para el 2021. Y resaltan la mejora en indicadores como el Índice de Volumen de la Actividad Económica (IVAE), la recuperación de empleos perdidos durante la pandemia, entre otros. ¿De verdad estamos ya recuperándonos? 

Si nos comparamos con el mismo periodo del año anterior, pues obviamente el impacto es muy fuerte en términos de actividad económica. Pero lo que hace el Banco Central de Reserva (BCR) es compararse respecto al mes anterior. Cuando fui presidente del BCR tuvimos este debate cuando un tanque de pensamiento de derecha evaluaba las cifras de empleo del mes anterior y en Banco Central definía que era comparado con el mismo periodo del año anterior. Por eso ahora me sorprende la posición del BCR. 

Y no. Eso solo mide, por ejemplo, si estamos en un nivel de desaceleración de -11% el siguiente mes llegamos a -9%, pero no respecto al mismo periodo del año anterior. 

¿Era ineludible el escenario económico y fiscal en el que nos encontramos?

Sí, esto era crónica de una muerte anunciada. En una economía dolarizada hay más tendencia a una recesión cuando, por efectos de la pandemia, no tenemos flotadores como el 92% de los países, que tienen su tipo de cambio. Cuando se reduce la demanda de las exportaciones de El Salvador, nosotros no podemos devaluar nuestra moneda, como lo ha hecho Guatemala, Honduras y Nicaragua. Entonces, el impacto es un tsunami en la actividad productiva, las empresas empiezan a llenar sus estanterías de productos porque no los pueden vender. Y, por otro lado, en el mercado laboral automáticamente hay una pérdida de empleos. Si tuviéramos el tipo de cambios como el resto de la región Centroamericana, pues obviamente el impacto solo lo hubiéramos sentido en la devaluación del tipo de cambio. En una economía dolarizada, por lo tanto, solo disponemos de la política fiscal. Pero el espacio de la política fiscal es muy limitado. Usualmente es una año o a lo sumo año y medio. Y quiero poner de ejemplo la recesión que tuvimos en el 2009, en el Gobierno de Mauricio Funes implementó una política expansiva que solo duró un año. 

Cuando dice, el espacio de la política fiscal es muy limitado, ¿se refiere a que la posibilidad de adquirir, por ejemplo, endeudamiento y vía endeudamiento incrementar la inversión o el gasto público es limitada?

Sí, me estoy refiriendo a la expansión del gasto público que tradicionalmente en El Salvador ha sido endeudamiento externo. Entonces, el espacio de poder incrementar el gasto se finaliza, por un lado, porque tenemos agencias calificadoras de riesgo que son los estandartes de la autoridad y de la austeridad en el mundo. A ellos les pagan inversionistas internacionales, que son tenedores de bonos de los Estados Unidos, y bonos de El Salvador, para poner un ejemplo.

Y obviamente ellos van a primar a que los países incorporen políticas de austeridad con el objetivo que se pague el principal y los intereses. Entonces un año dura la expansión del gasto y a partir del próximo año empiezan estas presiones de las agencias calificadoras, presiones del Fondo Monetario Internacional (FMI).

El FMI, en mayo de 2020, para aprobar los $389 millones, que son los ahorros que tenía El Salvador en el Fondo, le solicita al gobierno que a partir del próximo año inicie un programa de consolidación fiscal de alrededor del 3% del producto interno bruto (PIB) entre 2021 hasta 2023. ¿Qué es esto? Es simplemente incrementar el IVA dos o tres puntos, es aumentar el impuesto a los derivados del petróleo y es congelar los salarios de los trabajadores públicos y compra de bienes y servicios. En suma esto no es más que una política de austeridad y es lo que Moody’s le ha solicitado al Gobierno, implementar ese tipo de políticas.

Usted dice, bueno, en una economía como la nuestra y con un choque externo producto de la crisis por la pandemia del COVID, para una economía dolarizada como la nuestra las alternativas serán pocas. Entonces, ¿esta situación debería llevar al Gobierno a una reflexión sobre la posibilidad de desdolarizar la economía salvadoreña? 

Bueno, la desdolarización fue una acción de política pública que no fue consensuada con la sociedad, solo fue aprobada por mayoría simple. Entonces, por lo tanto, yo creo que se tendría que abrir el debate entre las fuerzas sociales qué es lo que requerimos en mediano plazo para este país. Si optamos por un crecimiento inclusivo, si optamos por generar pleno empleo pues obviamente necesitamos tener nuestro propio tipo de cambio y obviamente activar la política crediticia monetaria y cambiaria como lo hacen la mayoría de países. Pero si consideramos que lo importante es mantener la dolarización con la finalidad de tener un sistema financiero estable o con la finalidad de dar certidumbre a los grandes importadores de El Salvador, pues entonces tenemos dos visiones acerca de lo que es importante para este país. Tenemos el ejemplo de Argentina, que después de tener una caja de convertibilidad, tomó la decisión de volver a un tipo de cambio flexible; y durante diez años, Argentina tuvo las tasas de crecimiento más elevadas y generó pleno empleo. Entonces, este debate es un debate de toda una sociedad y no solo de una fundación o mi persona. 

FUDECE también ha advertido que, en un escenario de crisis como el que estamos viviendo, se recurre a tocar la reserva de liquidez del BCR. En este momento, ¿podemos decir que está fuera de peligro el sistema financiero salvadoreño, si se ha acudido a la reserva del Banco Central?

Sí, dentro de las medidas de política monetaria que le quedaron al BCR después de la dolarización es el manejo al encaje legal, que tiene como objetivo prevenir corridas bancarias y crisis de liquidez. En momentos de vacas flacas como las actuales, pues obviamente el Banco Central tiene que reducir el encaje legal para dotar de liquidez a las entidades bancarias, y con esto pues reducir el precio del dinero a través del otorgamiento del crédito. Lo paradójico es que más de los $800 millones que proveyó el Banco Central al sistema bancario no fueron para otorgar créditos si no que para comprar letras del tesoro y certificados, verdad, los LETES y CETES. Entonces creo que, obviamente, la medida era adecuada pero no se enfocó a fortalecer el crédito. 

¿Esta relación en la que la banca salvadoreña es acreedora del Gobierno pone en riesgo a nuestro sistema financiero? 

Primero, tenemos un sistema financiero sólido. Existe un marco legal y normativo que define los grados de libertad en los que un banco puede invertir en títulos, valores no solo del Estado. Entonces los bancos tienen un manejo del riesgo de crédito y endeudamiento pues de acuerdo a estándares internacionales. Por otro lado, el sistema bancario se fondea en un 82% con depósitos de ciudadanos, por lo tanto es sólido. Yo no veo en el muy corto plazo algún problema de liquidez de parte del Sistema Bancario y Financiero. Y, también, el FMI en su informe de mayo advierte de la solidez del sistema financiero. 

El ministro de Hacienda, Alejandro Zelaya, ha dicho que sería un suicidio cortar los gastos del presupuesto 2021. FUDECE también ha advertido que las políticas de austeridad afectarían particular y gravemente a la población salvadoreña que vive en condiciones de pobreza. ¿Diría entonces que el ministro de Hacienda habla el mismo lenguaje que ustedes? 

Yo creo que si uno revisa la hoja web del Fondo Monetario se va a encontrar que la mayoría de países del mundo, el interés en este momento es reducir las tasas de mortalidad producto del COVID-19 y dotar de un sistema sanitario a sus ciudadanos. Por lo tanto, sería un pecado social estar pensando en políticas de austeridad cuando todavía no se ha eliminado la pandemia. Lo que sostenemos es que la vía de financiamiento del presupuesto no es la adecuada a través del endeudamiento. Sostenemos que quien pague los costos de la pandemia sean los hogares de mayores niveles de ingreso y riqueza; por otro lado, que el gasto incorporado en el presupuesto no se ha debatido con expertos epidemiólogos expertos en políticas de salud para evaluar sí en efecto, esos recursos son suficientes para atenuar los impactos de la pandemia.

Y, por otro lado, siempre se requiere de indicadores para evaluar los impactos multiplicadores que tiene el gasto público y la inversión. Estudios que ha hecho el mismo Banco Central definen que por cada dólar que el Estado gasta, genera $1.20 en la actividad económica. Entonces creo que son todos los países del mundo los que están implementando políticas expansivas para prevenir los impactos del Covid-19. 

¿Y a su juicio, entonces, cómo debe estructurarse en gasto en el presupuesto 2021 para que no simplemente se eleve pero no tenga, necesariamente, los impactos esperados en el desarrollo económico social de El Salvador? 

Primero, es fundamental el gasto destinado a la salud. Creo que se requiere de material sanitario de primer nivel para los trabajadores que están en la primera línea. Segundo, se requiere de material sanitario para los líderes comunitarios que tendrían que ser los actores principales en el combate del COVID-19. En los anteriores gobiernos se había definido todo un sistema sanitario basado en la persona, en la comunidad a través de los ecos. Esto se ha deshabilitado por el actual Gobierno cuando habían sido acciones de política sanitaria que habían sido trabajados con organismos internacionales como la OMS y la OPS. Entonces esa es la primera prioridad. La segunda prioridad tendría que ser fortalecer el poder adquisitivo de los hogares, y esto implica subsidios, transferencias a los hogares. Y en tercera vía, reconstituir el tejido empresarial de las micro y pequeñas empresas (MYPIMES), que son la columna vertebral del crecimiento económico y de la generación de empleo. Y estos elementos, tendrían que ser debatidos en la Asamblea Legislativa.

Y en lo que conocemos del presupuesto 2021, ¿ve estos elementos del gasto incorporados: prioridad de salud, prioridad del tejido de las MYPIMES y subsidios y transferencias a los hogares en riesgo de vivir en pobreza? 

Digamos que son muy limitado los recursos que se están destinando y obviamente la Asamblea ahorita tiene una oportunidad para llamar a diferentes centros de investigaciones, sindicatos, gremiales y plantear sus posiciones. Por ejemplo, FUDECE por eso definimos una investigación en la cual estamos proponiendo otra modalidad en cuanto a la discusión del presupuesto. Sí echamos de menos en el presupuesto que usualmente responde a un Plan Quinquenal de Desarrollo. No tenemos un Plan, por lo tanto no tenemos claro los hogares, las empresas, la brújula hacia dónde va este país. Y esto es muy grave. Esto es muy grave para las decisiones de qué, cómo y para quién producir, verdad. Entonces, por lo tanto, insto a definir con claridad. Desde ahí empieza la mayor incertidumbre. 

Usted habla de una recaudación basada en impuestos directos, impuesto predial, impuesto al patrimonio. ¿Ve señales, políticas claras, de que el Gobierno también comparte esta visión de cómo incrementar los ingresos del Estado salvadoreño?

No, no. Esa es una pena. Vemos el presupuesto, es un indicador donde se continúa financiando el gasto por endeudamiento y por impuestos indirectos. Se estima un 14% de incremento, digamos, de los impuestos indirectos alrededor de 354 millones, que esto parece ser que es el incremento de uno o dos puntos de IVA. También se ve alrededor de unos 300 millones en el caso de impuestos derivados a las gasolinas, verdad. Entonces estamos observando, por un lado, de nuevo, que el financiamiento del presupuesto es por deuda y para los hogares, que son los que realmente consumen, compran bienes y servicios. Diferente sería darle un golpe de timón a la tributación para que fuese más progresiva. Dos terceras partes de la recaudación tributaria son impuestos indirectos. Nosotros estamos proponiendo darle esa vuelta al timón y donde la recaudación basada en impuestos directos suba del 33% hasta el 41% de aquí al 2030. 

En el presupuesto se ve un incremento que podría pensarse que va a venir del aumento al IVA. Sin embargo, Hacienda ha dicho que no van a tocar este impuesto. Entonces, ¿de dónde podemos estimar que el Gobierno está viendo este incremento?

Digamos que el IVA tiene un comportamiento procíclico a la actividad económica. Cuando la actividad económica crece, la recaudación de IVA crece. Pero en este año no estamos viendo que el crecimiento se eleve. Al contrario, estamos en recesión, vamos a caer -9, y por lo tanto las previsiones que se tienen de los ingresos de IVA que obviamente no se van a poder conseguir, verdad. Entonces por eso es que nos genera esa duda de dónde van a venir estos 300 y pico de millones que está previendo la hacienda pública para el próximo año. 

¿Ve algunas señales políticas de que el Gobierno de este país está pensando en estos impuestos directos como los que propone? 

No, realmente no lo vemos. Ahora, es nuestra responsabilidad como Fundación el desarrollar nuevas formas de financiamiento que no solo recaigan sobre las espaldas de los salvadoreños y sobre los trabajadores. Y creo que muchos países están retomando estas buenas prácticas. Vemos el ejemplo de Argentina, la semana pasada, acaban de aprobar el impuesto al patrimonio de nuevo. Porque se requiere que la política tributaria alcance uno de los grandes objetivos que es la equidad fiscal. O sea, que sean los hogares que más ingresos tienen y más riqueza los que contribuyan. 

¿En qué términos debe considerarse esta renegociación de la deuda?

Usualmente los países, así como cuando emiten eurobonos contratan agencias financieras especializadas en el manejo de la emisión, igual sucede con la renegociación de la deuda. Se contratan agencias especializadas donde, con ellos, se define una estrategia de negociación con los principales tenedores de los bonos del país. 

¿Y qué elementos debería tener una estrategia de renegociación que impulsara el Gobierno salvadoreño? 

Es importante demostrarles a los inversionistas que la deuda que se llegue va a ser invertida en el desarrollo humano, en la generación de empleo, en mayor inversión social, verdad. Entonces creo que eso es muy importante y eso implica elaborar toda una estrategia y obviamente no vemos dentro de las acciones de corto plazo de la hacienda pública, definir esta estrategia de renegociación de la deuda. Por ejemplo, Jamaica redujo casi en 20 puntos del PIB su deuda con una renegociación de este estilo.

Y otro es cómo hacer que esta piscina que es la deuda, que el próximo año va a llegar al 100% del PIB, y un déficit casi del -9%, ¿cómo hacer para reducir este volumen de deuda? Lo que nosotros proponemos es, por un lado, reactivar la transformación productiva, la diversificación y transformación para que la economía empiece a crecer posterior al impacto de la recesión. Y, en segundo lugar, generar superávit primarios, obviamente financiados por impuestos directos.